Financiamiento en el agro (PARTE I)

En la década de 1990, junto a las reformas económicas que significo la implementación del neoliberalismo en nuestro país, se dio una serie de medidas en el campo del financiamiento de la agricultura, uno de los principales sucesos fue la desactivación del Banco Agrario en 1992, a partir del cual el crédito agrícola ha quedado, principalmente, a cargo de los bancos comerciales y cajas rurales, que trabajan con medianos y grandes productores y que como veremos no cubren los requerimientos de todo el sector. El crédito agrario se ha caracterizado por priorizar las formas sociales de producción que concentra la propiedad de la tierra y el capital, apoyando el cambio en el patrón de cultivos en función del requerimiento del mercado y el desarrollo del capitalismo en la agricultura.

Es así que en nuestro país se puede apreciar un apoyo privilegiado a la agroexportación en la costa, frente al atraso desproporcionado en las áreas rurales de la sierra. Para las grandes empresas agroindustriales acceder al crédito les resulta relativamente fácil, a diferencia de los pequeños y medianos productores. La actividad agraria en la sierra requiere financiamiento dada su estacionalidad y una brecha temporal entre siembras y cosechas que no existe en otras actividades económicas. Además, diversas inversiones en la agricultura, como sembrar cultivos permanentes, mejorar el equipamiento o hacer mejoras del ganado o los predios, sólo pueden realizarse con financiamiento, pues los retornos son de mediano y largo plazo. En un contexto de alto riesgo climático y gran fragmentación de la propiedad, al sector financiero privado no le interesa otorgar crédito a los productores agrícolas. Es allí donde el Estado debería entrar a tallar con sus políticas de inversión, papel que no ha cumplido sino solo para emprender políticas clientelistas que cuenten con réditos electorales.

Claramente el financiamiento en el agro está cubierto por las políticas estatales de inversión y por la banca privada; dentro de este financiamiento, a la totalidad de instituciones financieras se distingue claramente a la banca de primer piso, que no son otra cosa que aquellos bancos especializados y dedicados exclusivamente a otorgar créditos al sector como el Banco Agrario, y la banca de segundo piso, que vendrían a ser las instituciones financieras que canalizan los recursos provenientes de fuentes multilaterales o de los mercados de capitales como por ejemplo las cooperativas, cajas rurales, ONGs y por supuesto la banca comercial en general, entre otros.

Esta última clasificación en cuanto a financiamiento obvia los planes específicos de inversión del Estado, por eso es más apropiado tratarlo en su más amplia acepción expresada en la primera y segunda clasificación.

El financiamiento estatal

Con la desaparición del Banco Agrario (BA) en 1992, una entidad pública que en el período 1990/1991 aportó el 72% del crédito agrario, siendo el 89% de sus clientes productores con menos de 20 hectáreas, se inicia una nueva etapa en el tema del financiamiento para el sector agrícola. Por un lado, se reduce drásticamente la oferta de fondos formales (que venían del BA) y, por otro lado, se abre un abanico de posibilidades para que el sector privado supuestamente amplíe su cobertura a sectores hasta esos entonces desatendidos, este cometido no se ha logrado, y esos sectores siguen hasta ahora desatendidos; estos problemas de acceso al financiamiento de la mayor parte de productores rurales no son nuevos y se remontan incluso a los años de mayor expansión del Banco Agrario, como fueron los años 1987-1988, donde (según estimaciones hechas con base en la Encuesta Nacional de Hogares Rurales de 1984), a pesar de que los fondos prestados se incrementaron en más del 50%, la cobertura del banco apenas llegó al 20% de los productores rurales, y en la sierra dicha cobertura solo llegó al 12%.

Para paliar la desaparición del BA sea crea, como institución financiera de segundo piso, la Corporación Financiera de Desarrollo (COFIDE), entidad pública mixta que capta recursos externos y administra fondos de fideicomiso para orientarlos a los sectores productivos a través de intermediarios financieros regulados por la Superintendencia de Bancos como son los bancos comerciales, entidades financieras, cajas municipales, cajas rurales de ahorro y crédito, y EDPYME (Entidades de Apoyo a la Pequeña y Microempresa). A diciembre de 2000 sus colocaciones fueron del orden de los US$ 745 millones, destinados principalmente a los pequeños y medianos productores. En los años 1999 y 2000 COFIDE destinó al sector agrícola el 5,4% y el 5,2%, respectivamente, del total de sus recursos.

También se crea en 1992, de los Fondos de Desarrollo del Agro (FONDEAGROS), que fueron manejados directamente por los gobiernos regionales. Los fondos, que ascendieron aproximadamente a US$ 320 millones, prácticamente se liquidaron en cinco años principalmente por la inexistencia de políticas de estado orientadas al desarrollo del sector, que fue rematado por la falta de pago de los agricultores debido a desastres naturales causados por el fenómeno de El Niño.

La liquidación del Banco Agrario y la reforma financiera no condujeron a una solución del problema del financiamiento rural, como lo auguraban los defensores a ultranza del libre mercado. El Estado siguió interviniendo directamente en el financiamiento del sector rural. Primero, mediante los FONDEAGROS y los fondos rotatorios, ambos manejados por el Ministerio de Agricultura: estos créditos, como ya se dijo, destinados a cubrir la emergencia originada por el cierre del Banco Agrario, se otorgaron con criterios políticos la mayor parte de veces, y los índices de mora en muchos departamentos superó el 50%.

El Poder Legislativo aprobó en el mes de diciembre de 2001 la Ley que creó el Banco Agropecuario. Con capital mixto del orden de US $70 millones y con un aporte inicial del Estado de US $30 millones, esta entidad podrá efectuar operaciones bancarias de primer y segundo piso. El nuevo Banco comenzó a operar a partir de junio de 2002  casi como una caricatura: sin el piso ni recursos adecuados para atender a los agricultores, y con ataduras legales que limitan sus posibilidades de crecer y desarrollarse. En ese contexto, la mayor parte de los pequeños agricultores dependen del financiamiento de casas comerciales o habilitadores informales, que les prestan en insumos o dinero que luego cobran adquiriendo las cosechas a bajo precio.

No solamente la inversión estatal indirecta ha ido de fracaso en fracaso, también ha habido grandes problemas en los gastos corrientes para sustentar esas políticas; en el presupuesto del 2006, el Minag recibió aumentos poco significativos en aspectos trascendentales para el fortalecimiento del agro. Por ejemplo, para «Infraestructura de riego», el presupuesto en inversiones solo se incrementó en US$ 2,6 millones; en el área de «Fortalecimiento de la gestión del sector público agrario», en US$ 1,7 millones; y en el caso de «Información para el desarrollo rural», en US$1.3. Asimismo, en la partida «Apoyo al agro» se pasó de S/12,7 millones a S/23,2 millones (US$ 7,1 millones en total para 2006). En el cuadro 1 se puede notar que uno de los programas dirigido a la sanidad animal, Senasa, ha sufrido un recorte de 13,6 %, el relacionado a los recursos naturales, Inrena, se vio recortado en 15,1 %, lo mismo con INIEA, etc.

En general, respecto a la inversión pública en el agro, el gasto público total agrario representa apenas el 2.4% respecto al gasto público total, participación que, sin embargo, ha crecido de forma moderada en los últimos cuatro años, pasando de 1.7% en 2006 a 2.4% en 2009 (gráfico 1).

El grado de participación de cada nivel de gobierno en la inversión agraria es distinto; mientras que en el ámbito nacional la participación disminuyó paulatinamente desde 2006 hasta 2010 (mostrando una caída de 37.6% a 21.4%), en el gobierno local se elevó de 27% a 42.5%, y en 2009 alcanzó un pico cuando superó el 46%. Dentro de la estructura total del gasto, el monto asignado a la función agraria llega a S/.1,604 millones, el que se desagrega en los tres niveles de gobierno: nacional (S/.812 millones: 50.6%), regional (S/.517 millones: 32.2%) y local (S/.275 millones: 17.1%). La mayor parte de esta asignación se ejecuta a través de los pliegos del Ministerio de Agricultura.

En este periodo de análisis se dio la segunda gran oleada de grandes proyectos de irrigación: Olmos-Tinajones, Chavimochic, Chinecas, Majes-Siguas, Chira-Piura, entre los más importantes. Todos estos proyectos benefician a la costa y representan un monto de inversión de recursos públicos del orden de S/.6,032 millones, aproximadamente, todo el presupuesto de inversión ejecutado en el quinquenio 2006-2010 (incluido el de 2010, a octubre).

El gobierno nacional ha tenido un nivel de ejecución promedio de 71.9% entre 2006 y 2009, el cual ha ido subiendo en los últimos años. En los gobiernos regionales el nivel de ejecución del presupuesto de inversiones fue de 62%, mostrando una tendencia descendente (69.8% en 2006, a 56.7% en 2009). Los gobiernos locales han mostrado un menor desempeño en la ejecución del gasto que el gobierno nacional y regional, con un promedio de 52%, y una tendencia decreciente, que ha representado para 2009 el 45%.

El repliegue del Estado ha determinado el deterioro de los servicios de extensión y su fragmentación entre una cantidad de organismos y programas regionales que favorecen principalmente a los cultivos de exportación de la Costa. En el período 1995-99, la inversión pública rural disminuyó considerablemente, especialmente la destinada al fomento productivo.

En suma, se advierte la ausencia de políticas claras orientadas a promover al sector agrario en su conjunto, lo cual ha determinado una falta de capacidad, de los distintos niveles del gobierno, para proveer con eficiencia los bienes públicos que necesita el agro y elevar el nivel de vida de la población.